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최근 글로벌 물류대란의 후폭풍이 법적규제를 통해 해법을 모색하는 양상으로 전개되고 있다. 기본적으로 선·화주간 이해의 충돌에서 시작된 갈등이 미국과 유럽에서 정치권이 개입하면서 예측 불허의 상황으로 변하고 있다. 한가지 차이가 있다면 태평양 항로에서는 화주를 대변해 미국 정치권이 뛰어들었다면 유럽에서는 화주 이해관계자들이 유럽위원회(EC DG-4 경쟁총국)를 비판하며 해운계를 압박하고 있다는 점이다.

1. 미국의 수출입 동향과 운송시스템

한때 태평양 항로를 지배했던 미국의 상선대는 20세기 후반들어 개발도상국의 해운세력 부상과 함께 고원가 등을 이유로 경쟁력을 상실하자 동서 간선항로에서 사라졌다. 현재 미국은 외국 컨테이너 해운선사들의 도움 없이는 구조적으로 정상적인 무역운송이 불가능한 국가가 되고 말았다.

태평양 항로는 3대 간선항로 중 으뜸이다. 특히 East Bound(Head-haul)는 컨테이너 정기선사들의 존립을 흔들 수 있는 생명줄이다. 수익의 원천은 E/B이며 W/B는 E/B의 보조적 역할을 하고 있는 수익성면에서는 별 무가치인 항로다. 그러나 미국의 입장에서 보면 수입화물 운송에는 모든 선사들이 총력을 다하고 있기 때문에 정치권이 특별한 관심을 갖지 않아도 되지만 W/B는 미국 수출화물의 운송루트이며 그 화주는 대부분 도시보다는 내륙의 시골에 위치한 낙농업자 혹은 임산물 수출업체들이다. 수출화물의 경우에는 대부분 운송비 부담능력이 낮은 저가화물(low value cargo)들이기 때문에 시황에 따라 선사들로부터 외면당하기 십상인 구조적 취약점을 갖고 있다.

최근의 통계(Container Trades Statistics)에 의하면 코로나19 팬데믹과 미국 정부의 대규모 부양 패키지 등에 힘입어 미국 수입시장이 과열되면서 수입물량 규모가 2019년 2분기 이후 2년 동안 무려 30% 성장하는 폭발적인 양상을 보였고 연간 3~4% 수준의 정상적인 물동량 증가세를 기준으로 운영되고 있는 기존의 글로벌 물류 공급망에 엄청난 과부하가 발생하는 것은 불가피한 결과다. 특히 구조적으로 취약한 운송시스템하에서 오랫동안 등한시해왔던 미국의 물류 인프라에 예상치 못했던 팬데믹의 후유증으로 선복 공급 사정까지 타이트해지다 보니 수출입 과정에 심각한 병목현상이 발생하는 것은 예견된 혼란이자 단시간내 해소될 수 없는 난제다.

2. 물류대란과 선사의 대응

선박을 비롯해 컨테이너 장비, 항만의 설비능력, 창고, 철도, 도로운송망 등 이른바 글로벌 물류 네트워크의 능력이 주어진 여건하에서, 처리능력의 한계를 초과한 소비 수요를 감당하기에는 역부족이며 인프라의 성격상 단시일내 이를 보완하는 것도 불가능하다. 1년전 11%에 달했던 휴항 선복량 비율이 현재는 2.5%에 불과하다. 2.5%는 입거 혹은 검사를 위해 일시 항로에서 철수한 최소한의 선복량에 상당하며 이는 곧 운항 가능한 선박은 이미 전량 항로에 투입돼 있다는 의미다.

컨테이너 장비의 공급사정도 마찬가지다. 컨테이너 회전 주기가 정상적인 흐름하에서 평균 45일 전후였다면 현재는 도처에서 발생하는 병목 현상으로 인한 지연으로 주기가 15% 이상 연장되다보니 추가 장비의 수요가 그만큼 증가하기 마련이다. 컨테이너 생산공장인 중국이 풀가동하고 있지만 천정부지로 가격만 올라갈 뿐 공급능력은 여전히 기대치 이하다. 선박 역시 항차당 지연이 평균 1주일에 육박할 정도여서 과거와 동일한 화물을 운송하기 위해서는 평소의 20~25% 이상의 선복이 더 필요한 상황이다.

3. 해운자산의 재배치로 위협받는 미국의 수출

예비 선복이 전무한 상황에서 돌발적으로 폭등한 수요를 충족하기 위해서는 선박 등 해운자산의 배치에 우선순위를 정하지 않을 수 없는 상황이고 곧 항로별 배선조정뿐이다. 3대 항로중 태평양 항로는 현재 진행중인 물류대란의 진원지이자 그 정도가 가장 심한 곳이다 보니 운임 상승 폭이 가장 가파르고 결과적으로 수익성이 가장 높은 항로다. 수익성이 높은 항로에 해운자산을 투입하는 것은 자연스러운 현상이며 항로별로 유럽보다는 태평양에, Back-haul보다 Head-haul에 우선을 두는 것은 당연하고도 자연스러운 자산관리의 기본이다.

최근에 심화되고 있는 문제는 미국의 물류인프라와 별개로 수출입의 구조적 취약점을 갖고 있는 미국 수출업체들의 장비확보난이다. 중서부(mid-west) 내륙에 위치해 있는 농산물, 임가공 수출업자들에게 공컨테이너를 제공하려면 수백 마일 거리를 수일에 걸쳐 이송해야 하는 만큼 시간과 비용을 요하는 과정이다. 그럼에도 불구하고 지난 수십년동안 미국 농산물 수출업체들은 별 무리없이 저운임을 이용해 수출을 해왔으나 최근 글로벌 물류대란 이후 선사로서는 컨테이너의 사용율을 최대화하기 위해 중서부에 위치한 화주들에게 시간과 비용을 투입해서 저 운임 화물을 운송하는 것보다 수익성이 높은 아시아 지역 화물을 선적하기 위해 공컨테이너를 아시아로 곧바로 회송하다보니 이들은 수출용 장비확보난으로 고전하고 있다.

4. 선·화주 대립 관계 

해운사들이 고객과 만나 운임이나 물량 등 서비스 관련 조건을 협의함에 있어 양측이 동등한 여건하에서 협의가 진행되는 것은 아니다. 더구나 수급 관계가 현저히 불균형 상태인 특정지역의 경우는 더욱 그렇다. 선사는 최근의 항만 사정, 물동량의 흐름, 용선료, 운임률에서 시작해 발주 동향과 신조선가 등 광범위한 시장정보를 갖고 임하지만 화주는 그러한 정보에는 관심이 없거나 아예 무시하고 오로지 가장 싼 운임으로 선적하는 것에만 주력하고 있다. 그러다 보니 글로벌 물류대란의 현실, 그 해소방안은 관심 밖이고 저운임 선적이 안될 경우에는 물량이 급등하고운임이 천정부지로 상승한 원인을 파악하려 하기보다는 가장 먼저 부당하게 폭리를 취하고 있다며 선사를 비판하는 경우가 많다.

이러한 관행은 지난 40여년 동안 선·화주간에 반복돼 왔고 그로 인해 양측간의 갈등은 정석을 통한 해법보다는 흔히 말하는 ‘갑을 관계’에 의존해왔다. 지금과 같은 비정상적이고 갑을 관계가 뒤바뀐 최악의 상황하에서 화주들은 단순한 불만의 차원을 넘어 선사를 향한 강한 적개심으로까지 이어지면서 상사적 측면에서 시장의 논리를 추구하려 하기보다는 정치권에 의존해 정치적(입법), 물리적 해법을 동원하려는 성향이 강하다.

5. 미국이 주도하고 있는 정치적 해법

물류 혼란의 진원지이자 그 강도가 가장 심각한 미국 화주들은 운송서비스의 수준은 바닥인데도 천정부지의 고운임을 부담해야하는 현재의 혼란이 컨테이너 선사들의 부당한 이윤추구 (profiteering) 전략 때문이라는 인식하에 1년여에 걸쳐 FMC 등을 통해 그 해법을 촉구해왔지만, 별 효력이 없자 이번에는 워싱턴을 압박하고 있다. 

특히 중서부 내륙에 위치한 화주(농산물 위주 수출업체)들은 자신들의 목전의 불편에 대해 불만을 제기할 뿐 근본 원인에 대해서는 자신들이 알바아니라는 인식이며 그 점에서는 미국의 정치권도 크게 다르지 않다보니 곧바로 그 타겟은 컨테이너 선사를 향하고 있다. 더구나 미국과 대척점에 있는 중국선사를 포함해서 100% 외국기업들인 외국선사들이 미국 화주들의 부담으로 사상 최대의 이익을 시현하고 있다는 사실만으로도 정치권을 부추기기에는 설득력이 충분하다. 사태의 진원지와 그 원인 여하를 떠나 외견상으로 보면 틀리지 않는 지적이다. 

6. 컨테이너 정기해운에서 철수한 미국

G1이자 세계 최대 화주국인 미국이 자국 수출입의 동맥인 태평양, 대서양 등 미국 주변항로에서 한때 막강했던 미국 정기선사들이 자취를 감추었고 미국 선사가 아닌 외국선사들의 전용무대가 됐는지 살펴볼 필요가 있다.

상선대만을 기준으로 할 때 미국은 현재 보호주의 정책의 표본이라 할 수 있는 Jones Act Fleet만을 운영하고 있다. 세계 최대 화주국으로 글로벌 컨테이너 물량의 52%가 집중돼 있는 미국이 본토와 알래스카, 하와이, 푸에르토리코, 괌 등 미국령 지역만을 취항하는 Jones Act fleet만 운영할 수밖에 없었는지, 그 과정을 조금만 이해하려 했다면 과거 Lykes Line, Moor McCormack, APL, Sea-Land 등 한때 태평양 항로를 지배했던 기라성 같은 미국의 대표 선사들이 왜 시장에서 사라졌는지를 확인할 수 있었을 것이고 지금 미국 화주들이 경험하고 있는 고충의 근원을 십분 이해할 수 있을 것으로 생각한다.

20세기 후반까지 글로벌 컨테이너 항로를 지배해 왔던 미국 선사들은 20세기 후반에 시작된 시장의 재편으로 APL은 프랑스의 CMA CGM으로, Sea-Land는 덴마크의 Maersk로 넘어갔다. 그 이전에 태평양 항로에서 군림했던 미국의 대형 선사들은 캐나다의 CP로 넘어갔고 그후 CP 역시 독일, 칠레, 중동의 다국적 투자자들이 지배하고 있는 Hapag Lloyds로 흡수당했다. 배경은 간단하다. 경쟁력이 약한 선사가 강한 선사에게 흡수되거나 시장에서 철수한다는 시장 논리 그 이상도 이하도 아니다.

7. Service Contract 논란

미국 화주들이 선사를 향해 Service Contract(S/C) 준수를 요구하고 있다. S/C란 일정기간 동안 정해진 운임으로 화주는 물량을, 선사는 스페이스를 보장하는 계약으로 동서 간선항로에서는 시황에 따라, 선사에 따라 약간의 차이는 있지만 S/C 물량이 대략 전체 물량의 절반정도를 차지하고 있다. 그러나 문제는 선사나 화주가 서로의 이익과 편의를 위해서 의도적으로 계약을 ‘계약답게’ 체결하지 않은데서 비롯된다.

최근에 거론되는 화주의 불만은 S/C에 포함돼 있는 연간 최소 보장물량(Minimum Quantity Commitment ; MQC)을 선사들이 지켜주지 않기 때문에 부득히 계약요율보다 비싼 운임으로 선적하고 있다는 것이다. 사실일 수도 있다. 그러나 문제는 이러한 계약위반이 빈번하게 발생할 뿐 아니라 위반의 주체가 시황에 따라 화주가 되기도 하고 선사가 되기도 한다는 점이다. 

선사 입장에서는 예약된 물량이 전량 선박이 접안해있는 야드로 반입되지 않는 경우(no-show)가 자주 발생하기 때문에 노쇼를 예상하고 미리 여유있게 예약(booking) 물량을 확보했다가 실제 반입된 물량이 배정된 스페이스를 초과할 경우 초과된 물량은 다음 배로 미루고(roll-over) 미달할 경우 그만큼 덜 싣고 출항한다. 

화주 입장에서는 S/C와 무관하게 시황에 따라 계약운임보다 Spot 운임이 더 낮으면 Spot 운임을, 반대의 경우 계약운임을 주장한다. 반면 선사 역시 시황에 따라 계약운임과 Spot 운임중 높은 쪽을 원한다. 문제는 최근처럼 Spot 운임이 계약운임의 2~3배 수준까지 상승한 경우로 화주는 싼 S/C운임을 주장하지만 선사는 화주가 요구하는 스페이스를 전량 제공하지 않고 있다. 

어느 경우든 계약 논리대로 하면 당연히 화주에게 혹은 선사에게 계약위반에 대한 배상을 요구할 수 있다. 그러나 S/C 위반을 이유로 배상청구를 한 사례는 거의 없다. 선사는 고객관계를 보호하기 위함이고 화주 역시 언젠가는 자신도 S/C를 위반할 수 있기 때문이다. 노쇼와 roll-over가 오랫동안 근절되지 않은 이유는 S/C 체결시 MQC를 주간 단위 혹은 월간 단위로 구체적으로 약정하지 않았기 때문이다. 문제는 분쟁의 소지를 차단할 수 있는 방법을 익히 알면서도 선사, 화주 서로가 필요에 의해 계약상 허점을 알면서도 방치하고 있는 것이다.

이런 불합리하고 고질적인 관행을 근절하기 위해 10년전 FMC가 FMC내 분쟁조정 기구(arbitration service)를 설치해 분쟁을 처리하고자 시도했으나 선사나 화주 어느 쪽에서도 이기구를 이용하려 하지 않았다. 前FMC의장(Richard Ridinsky)도 2011년 문제 해결을 위해 1984년 해운법의 개정을 시도했으나 역시 성사되지 못했다. 서로가 문제를 알고 있으면서도 필요악으로 인식하고 있기 때문이다.

S/C와 관련된 분쟁은 태평양 항로 화주만의 문제가 아니며 정도의 차이가 있을 뿐 전세계 항로에서 나타나고 있는 현상이다. 굳이 해법을 찾는다면 선·화주 공히 계약에 대한 상호 이행을 확약(mutual commitment)하는 것이다. 그러나 이번 사례가 양측의 비협조로 또다시 흐지부지 끝날 지는 알 수 없으나 시기적으로 볼 때 FMC가 최소한의 가이드라인을 설정하고 일차적으로 선사측에 이행을 촉구할 가능성도 배제할 수 없을 것 같다. 최소한 현재의 시황이 한동안 지속된다면 1차 피해자는 화주가 될 것이기 때문이다.

8. 美백악관의 행정명령과 의미

바이든 대통령이 2021년 7월 9일 서명한 새로운 행정명령(Executive Order ; E.O)은 미국 경제에서 ‘경쟁력 제고’를 그 명분으로 하고 있다. 그러나 작년 하반기부터 시작된 미국발 글로벌 공급망의 혼란, 고운임 사태와 미국 수출업체들의 컨테이너 확보난은 결국 미국 소비자 의 폭등한 욕구와 미국내 물류인프라의 한계에서 비롯됐다. 그런 원천적인 요인으로 미국 화주들의 불만이 결국 정치 쟁점화됐다는 것은 부인할 수 없는 사실이다.

이번 E.O.가 나오기까지 과정을 살펴보면 2020년 5월 18일자로 FMC가 발간한 해운법하에서 D&D의 해석규칙(Final Interpretative Rule on Demurrage and Detention : 46 USC Section 545.5)을 시발점으로 해서 ‘컨테이너 장비 부족(shortage), 지연(delay)과 북미공급망의 수요증가’를 주제로 2021년 6월 15일 시행한 하원 소위(Coast Guard and Maritime Transportation) 청문회의 연장선상에 있다. 해석 규칙은 팬데믹 이전에 시행된 것이지만 E.O.의 주목적은 D&D 부과의 기준, 요율의 적정성과 D&D 본래의 목적에 맞게 운영되고 있는지 여부에 대한 조사이며 그 결과에 따라 법무부와 FMC가 공동으로 규칙의 집행을 엄정히 하라는 것이다.

해운계와 터미널측에서는 장비 회전의 효율화 차원에서 D&D를 운영하고 있으며 시장의 수요에 따라 배치하고 있을 뿐 D&D를 매출증대의 수단으로 사용하고 있지 않다고 주장하고 있으나 문제는 입증책임에 있다. 선사들은 D&D를 합목적적으로 운영하고 있음을 입증해야 할 책임이 있으나 화주들이 강력히 이의를 제기할 경우 결국 FMC의 판단 여하에 따라 상황은 어려워 질 수 있다.

9. FMC, 선사를 상대로 조사권 발동

물류공급망의 혼잡으로 인한 운항상의 차질을 이유로 미주항로 선사들이 부과한 혼잡 할증의 적법 여부를 조사하기 위해 FMC가 선사들에게 관련 자료를 요청했다. 최근 미국 화주들과 정치권의 동향에 비춰볼 때 이미 예상했던 조사가 개시된 것이다. 요청을 접수한 날로부터 9일 이내에(8월 13일한) 자료 제출을 요청받은 선사는 CMA CGM, Hapag-Lloyds, HMM, Matson, MSC, OOCL, SM Lines, Zim 등 8개사다. Maersk, COSCO, ONE는 빠져있고 한국은 HMM, SM Lines 양사가 함께 포함돼 있다.

FMC는 최근 수입물량의 증가로 엄청난 화물들이 선박으로 입하되고 있지만 공급량 부족으로 혼잡이 발생하고 있으며 이런 현상은 미국만이 아니라 전세계적인 현상이라는 점, 혼잡으로 인한 추가적 부담은 이미 해상운임에 반영돼 있음에도 불구하고 별도 추가 할증 부과에 반대하고 있으며 전세계적인 현상임에도 미국 화주들에게만 부당하게 높은 할증을 부과하는 것 아닌가 의심하고 있다(2021. 8. 5).

8월 13일까지 해당선사들로부터 관련 자료를 받은 후 후속 조치가 이어질 것으로 예상되지만 설사 할증료 부과가 해운법이 규정한 합리적인 근거에 의해 이루어졌다고 판단되더라도 선사의 손을 들어줄지는 의문이다. FMC는 2020년 12월, 해외 컨테이너 선사들이 정기선 운송인(common carrier)으로서의 기본 의무를 망각하고 있다고 지적한 바 있다.

10. 해운 현안에 대한 FMC의 권고

미국 대통령의 행정명령 이후 미 법무부 독금법 담당국(Anti-trust Division)과 FMC가 양해각서를 체결한 이후 FMC는 미국 수출입업체와 화주 단체들이 제기했던 고운임, 추락한 서비스의 질, 그리고 부당한 Demurrage & Detention 등 당면 문제들에 대한 대책을 발표하는 중간보고서에서 선사들을 향해 S/C의 철저한 준수와 D&D를 포함해 각종 할증료 부과에서 해운법을 위반했을시 과징금 규모를 배(double)로 증액할 것이며 그 내용이 해운법개정에  포함될 것임을 시사했다〔section 41102⒞ & section 41104⒜⑶ of title 46, U.S. Code〕.

보고서의 요지는 현재의 이례적인 물류 혼란에 대한 책임 소재를 규명하고 그에 대한 대책수립 관련사항이지만 문제는 사실 여부와 무관하게 누군가에게 그 책임의 전부 혹은 일부를 전가하지 않으면 안될 정도로 미국 화주단체들의 불만이 고조돼 있다는 점이다. 이미 거론된 두가지 핵심사항 역시 그 대상은 선사로 추정된다. 특히 FMC는 필요시 선사들의 CEO를 만나 비상사태 해결을 위해 개인적으로 개입해줄 것(personally intervene)을 요구하겠다고 밝혀 선사들도 무언가는 가시적인 해법을 모색하지 않으면 안 될 상황에 직면해 있다. 

11. 해운법 개정안(OSRA 2021) 제출 

8월 10일 민주, 공화 양당이 공동 발의한 해운법 개정안(Ocean Shipping Reform Act of 2021 ; OSRA 2021)이 미국 의회에 발의됐다. 해운법 개정의 주목적은 컨테이너 선사들의 컨테이너 박스 관리에 대한 미국 수출화주들의 불만해소다. 즉 미국 수출화물의 지원보다는 고수익이 보장된 아시아발 수출화물의 운송을 더 우선시함으로 인해 나타난 미국 수출업체들의 장비 확보난에 대한 해소책을 정치권을 통해 해결해보자는 취지다.

해운법 개장안을 공동 발의한 민주당 John Garamendi 의원은 “외국기업들의 미국 고객과 미국 시장에 대한 접근은 특혜(privilege)일뿐 그들의 권한(right)이 아니다”라고 발의 배경을 설명하며 다음을 강조했다. ① 캘리포니아 농산물 수출업체들은 미국산 농산물을 아태지역에 있는 시장에 수출하기 위해 필요한 비용을 부담할 준비가 돼 있다. ② 외국상품을 미 서안으로 운송하는 선사들은 미국 수출업자들에게도 기회를 부여해야 하며 팬데믹하에서도 마찬가지다. ③ 무역은 상호 호혜의 정신에 입각해야 하며 그것이 양당이 합의하에 발의한 배경이다.

여기에 덧붙여 공화당 Dusty Johnson 의원도 “외국해운회사들이 공정하지 못하며 그 대가를 미국 화주들이 부담하고 있다. 지금이야말로 도로상의 규칙을 바로 잡아야 할 시점이며 그것이 양당이 합의 발의한 배경”이라고 밝혔다. FMC 의장도 미국 수출을 활성화시키라는 것이 의회가 FMC에 주문한 사항이고 그것은 의회의 권한이며 만일 FMC가 이를 해결하지 못할 경우 의회가 개입하게 될 것임을 경고하며 이는 미국 수출산업의 문제이자 정치권의 관심(political resonance)임을 강조했다.

정치권의 배경설명이 사실과 거리가 있는 부분도 분명히 존재하며 시장에 대한 이해 부족과도 무관하지 않다. 그러나 FMC가 미국 화주들의 불만 사항 그 자체가 정치권의 관심 사항이자 미국 수출산업에 관한 문제임을 강조한 이면에는 해운계의 해명이 설사 합리적인 논거에 근거한 것이라 할지라도 받아들여지기 힘들 것임을 시사하고 있다. 미국 정치권이나 행정부 가운데 그중 해운시장의 구조와 메커니즘에 대해 가장 잘 이해하고 있는 기관이 FMC다. 미국 정치인들이 외국해운회사와 특혜를 강조한 대목에 유의할 필요가 있다. 권리가 아닌 특혜는 그 혜택을 부여한 사람이 언제라도 취소할 수 있음을 시사한 것으로 이해해야 한다. 

12. OSRA 2021의 전망

현재 미국 화주들의 최대 불만은 서비스의 질(quality)은 최저 수준임에도 천정부지로 상승한 운임을 부담해야 한다는 것과 선적할 스페이스나 컨테이너 박스 확보가 되지 않는다는 사실이다. OSRA 2021을 통해 해소해야 할 최우선과제는 수입화물에 대한 고운임 부과나 서비스의 질적 하락보다는 농산물 수출업체들로 하여금 감당할 수 있는 적정 운임과 선복 및 장비 확보의 길을 열어주는 것이다.

① 소극적 대안

미국 화주들의 부담과 희생으로 외국선사들이 사상 초유의 흑자를 구가하고 있을 뿐 아니라 미국 수출 길을 막아가면서 부당이득(profiteering)을 추구하고 있다는 미국 화주들의 불만을 접한 미국 정치권이 팔을 걷어붙이고 나서는 것은 당연한 반응이다. 문제는 해법이다. 선사들에게 운임을 인하하고 선박과 컨테이너를 더 공급하라고 명령할 법적 근거도 명분도 없다. 더구나 가장 타격이 큰 농산물 수출업체들에게 컨테이너 배정을 위한(positioning) 관련 비용과 함께 선사들이 제시하는 운임을 부담하라고 명령할 처지도 못된다.

그러다 보니 고작 할 수 있는 조치가 컨테이너 관리와 관련된 Demurrage & Detention의 부과실태와 그 적정성 여부에 대한 조사이고 나아가 각선사들의 선복투입 실태와 운송물량에 대한 분기별 보고다. 혹시 D&D 운영이나 보고과정에서 위법사항이 발견되면 희생양 삼아 강력한 처벌을 할 수 있을지 모르나 미국의 정서를 익히 들여다보고 있는 선사들의 약점을 포착하는 것도 쉬워보이지 않는다. 더구나 이런 조치만으로는 성난 화주들의 불만을 진정시키기에는 역부족이지만 당장 효과를 기대할 수 있는 마땅한 처방도 없다.

② 입법규제 강화 

이미 컨테이너 선사를 상대로 한 행정명령까지 내려놓은 마당에 무언가 선사들을 상대로 한 가시적인 조치를 취하지 않으면 안 될 상황에서 예상되는 대책은 ⓐ Service Contract 위반에 대한 강력한 제재 조치(mutual commitment 의무부과), ⓑ S/C상 일정비율로 미국 수출물량을 포함시키도록 하는 조치, ⓒ 선사들간의 조율된 선복관리(capacity management)를 약화시키는 방법으로 Alliance 혹은 Consortia에 대한 규제를 들 수 있을 것 같다.

주지하듯이 반독점적 성향이 강한 미국의 경우 운임동맹의 실체는 인정하되 운임 공동행위에 대해서는 1916년 미 해운법에서 시작해 1984년 신해운법, 1998년 해운개혁법(OSRA)에 이르는 과정에서 운임동맹은 사실상 약체화 혹은 형해화(形骸化) 된지 오래다. 그럼에도 선사들은 미국 조야의 해운에 대한 비호감을 인식한 나머지 조금이라도 오해를 피하기 위해 선사간 모임이나 협의마저도 극도로 삼가고 있는 것이 현실이다. 글로벌 선사들도 이러한 미국내 정서를 십분 이해하고 있기 때문에 비록 자신들이 할 수 있는 대안이 제한적이라는 것을 알면서도 미국의 당면과제를 해소하기 위해 안감힘을 쓰고 있는 것도 사실이다. 

시장 논리에 역행하지 않으면서 법적으로 문제를 야기하지 않고 컨테이너 선사들을 규제할 수 있는 방안을 찾아야 하는 미국 정치권의 입장에서 위에서 열거한 대책중 ⓐ는 현실화되더라도 선사에게만 일방적으로 불리한 제도가 아니며 향후 건전한 선·화주 관계를 위해 필요하다는 것이 해운계의 일관된 인식이었기에 ⓐ가 구체화될 경우 오히려 부담스러워 할 상대는 화주측이 될 수 있다. 

ⓑ 역시 현재 미국 정치권의 최대 관심사인 미국 농산물의 수출길을 확보한다는 차원에서 선·화주들이 함께 고민해봐야 할 과제이지만 S/C 체결시 양측간 협상여하에 따라 상사적 측면에서 일부 해결될 수 있을 것으로 보인다. 그러나 부족한 미국 국내 인프라로 인한 혼잡과 지연은 선사들의 통제영역 밖의 문제이기 때문에 미국 자체에서 장기적으로 해결해야 할 과제다.

③ 후 폭풍

문제는 선사들의 공동운항에 심각한 영향을 초래할 수 있는 ⓒ다. 이 부분에 관해서 미국은 물론, 유럽과 중국 경쟁당국에서도 만지작 거리고 있는 카드중 하나다. 미국의 경우 산업의 집중도를 평가하는 지수로 Herfindahl-Herschmann Index(HHI)가 있다. 미 법무부 경쟁당국은 HHI가 2500을 초과하면 고도 집중화로, 1500~2500 사이는 적당한 수준으로 간주한다. 지난 20년 사이에 20개 글로벌 선사가 8개로 재편됐지만 아직 해운계의 HHI는 1500 이하일 것으로 추정된다(2016년 당시 예정된 통합을 반영하더라도 1000 수준이었다 : ‘Liner Shipping 2025', by Lars Jensen 2016. p-121).

미국 정치권과 막강한 유권자인 화주 단체가 한 목소리로 외국기업을 상대로 특혜와 권리를 혼돈하지 말라고 압박하고 있는 마당에 OSRA 2021의 의회 통과는 단지 시간문제로 보인다. 해운계가 주장하듯이 현 사태의 원인을 전적으로 해운계만의 책임으로 전가하는 것은 설득력이 부족하다. 그러나 미국 화주 단체의 강력한 반발과 정치권의 동향에 비춰볼 때 해운계 책임론의 타당성 여부와 무관하게 외국선사와 Alliance에게는 보다 더 부담스러운 가이드라인이 제시될 가능성을 경계해야 할 상황이다.

혹시 정기선 해운산업에서 미국이 완전 배제된 컨테이너 정기선 항로에 대한 예외적 규정을 둔다거나 혹은 HHI 적용의 기준을 해운에 대해 더 강화할 경우 일차적으로 3대 얼라이언스로 이루어진 태평양 항로의 Consortia, 그리고 Consortia간 상호교환 협정(Inter-locked)까지 반영, 우월적 지위권 남용 가능성을 지적할 경우 이는 경우에 따라 세계 최대 Consortia라 할 수 있는 태평양 항로의 운항동맹이 뿌리부터 흔들릴 가능성도 배제할 수 없다. 

④ 유럽의 동향

물류대란의 진원지는 미국이지만 정기선해운의 특성상 그 여파는 글로벌 항로 전역으로 확산되기 마련이다. 수급의 불균형이 가장 심한 곳도 태평양 항로이고 수익력(profitability)도 타 항로 대비 상대적으로 우월한 태평양 항로에 선박을 우선 배치하다보니 유럽항로의 사정도 크게 다르지 않다. 더구나 유럽항로의 경우 화주들의 강력한 압박으로 2008년 140여년간 유지돼온 운임동맹이 해체됐고 이어 그나마 정기선 해운의 특성을 고려해 조건부로 허용해준 Consortia에 대한 경쟁법 적용 제외 규정(Consortia Block Exemption Regulation ; CBER)마저도 와해시키려는 노력이 거의 25년 동안 지속되고 있다. 

어렵게 명맥을 유지하고 있는 CBER이 가장 최근 연장된 것은 2020년 4월이며 다음 2024년 4월이 되면 다시 연기, 개정 혹은 완전폐기 여부를 결정해야 한다. 작년 연장에 앞서 EC는 2018년부터 해운계, 화주, 주요국가들의 입장을 청취하고 필요한 자료의 분석에 착수했으며 EC는 기존 CBER의 기한 만료 6개월 전인 2019년 11월, 다시 4년 재연장을 요지로 한 1차보고서를 제출했다. 

그후 2020년초부터 코로나19가 해운시장을 강타함에 따라 팬데믹으로 인해 4월까지 선·화주 등 이해당사자들도 연장과 관련한 특별한 추가 의견이 없이 2020년 4월 재연장 조치된 것이다. 2024년 재검토에 앞서 팬데믹의 향배에 따라 EC는 빠르면 2022년 중반부터 사전 검토를 시작할 것으로 예상되며 화주측의 CBER반대 운동은 최근의 물류대란으로 인해 과거보다 훨씬 그 강도가 강할 것으로 예상된다.

13. 2020년 이후의 찬·반 요지

EC는 CBER의 연장조치와 함께 연장을 결정한 배경으로 다음 사항을 들었다. 

① 통합(consolidation)과 집중(concentration), 기술혁신(technical change), 선박의 대형    화 등 시장의 진화(evolution)에도 불구하고 CBER은 여전히 본래의 목적에 부합한다.
② CBER은 가격(운임)을 낮추고, 서비스의 질을 높혔다. 
③ 선사의 운항원가와 운임은 teu당 30% 감소했고 서비스는 안정세를 유지하고 있다.

EC는 CBER이 시장점유율 30%를 초과하지 않을 것과 Consortia 선사들이 독자적으로 가격을 결정할 것을 조건으로 허용하고 있기 때문에(운임 카르텔 불허) 각종 데이터를 분석한 결과 CBER은 합목적적으로 운영되고 있다고 판단한 것이다. WSC나 ICS(International Chamber of Shipping)에서는 당연한 조치라며 환영했다.

ITF, GSF, ESC 등 화주단체의 입장을 살펴보면 EC의 연장 결정에 물류공급망에 종사하는 사람들 대부분은 강한 불만을 표출했고 CBER 폐지운동의 최선봉에 서있는 ITF는 다음과 같이 종전의 주장을 되풀이하며 즉각 반발에 나섰다.

① 현재의 Consortia는 거대한 카르텔형 조직으로 화주들과 고객들에 대한 두려움의 대상이 되고 있다.
② CBER은 수요와 공급의 흐름에 따라 선사들로 하여금 합동으로 선복을 관리할 수 있는     법적근거를 재공하고 있다.
③ CBER에 힘입어 선박의 해체와 발주, 그리고 대형선 발주 등 선복의 관리를 상호 교감을   
통해 사실상 자신들에게 유리한 방향으로 공급을 조절하고 있다.
④ 서로 다른 Consortia와 Alliance 소속이지만 내부적으로 상호 연결(intertwined)돼 있기 때문에 Blank sailing도 거의 동시에 행하고 있으며 그 외 운임을 통제하기 위해 일치된 행동(concerted action)을 취하고 있다는 강한 의심을 떨칠 수 없다. 

이외에도 유럽주선업협회(European Association for Forwarding, Transport, Logistics and Customs Service ; Clecat)는 ① EC가 선사측 주장에 의존해 화주측의 입장을 전적으로 묵살했으며 ② CBER의 전제조건도 지켜지지 않았으며 결국 그 피해자는 고객과 화주들이다. ③ 컨테이너 해운계는 10년전 대비 크게 변했음에도 불구하고 10년전 논리에 매달려 있다. ④ Consortia 혹은 Alliance 그 자체에 대해 반대하지 않으나 최근 5년 동안의 시장 상황에 비춰볼 때 지나치게 관대한(far too generous) 측면이 있다.

화주측의 반박 요지는 오랜동안 논란의 대상이 되고 있는 CBER을 코로나19 위기를 이용해 EC가 무리하게 연장조치(unqualified extension)했다는 것이다. 따라서 화주들은 코로나 위기가 끝나면 다시 재검토돼야 할 미완의 과제(unfinished business)로 시기가 도래하면 다시 CBER의 폐지를 강력히 주장할 것임을 밝혔다.

14. 전망(우려스러운 대가) 

다국적의 불특정 다수를 대상으로 정기선 사업을 운영하고 있는 컨테이너 해운계의 공동행위는 곧바로 화주 고객들의 이해와 직결되기 때문에 그러한 공동행위나 조직을 결성하는 행위에 대해서는 원천적으로 반대하거나 자신들의 이해에 반하지 않는 범위내에서 최소한의 범위안에서 조건부로 공동행위를 허용해왔다.

전통적으로 친해운 성향이 강했던 유럽에서도 운임공동행위는 법으로 금지했는가 하면 반독점적 성향이 강한 미국에서는 처음부터 운임공동행위는 서비스의 질적 개선과 투자효과 차원에서 제한적으로 허용했을 뿐 공동운임 설정(collective pricing) 등 이른바 운임담합행위는 1984년 미 해운법, 1998년 해운개혁법 등을 통해 오래전부터 사실상 형해화됐다.

미국과 유럽의 국제해운 카르텔에 대한 기본 정책은 화주의 이해와 직결되는 운임공동행위는 부인하되 공동운항을 통해 투하자본과 운항 효율을 제고할뿐만 아니라 서비스의 질을 개선하고 그 효과는 화주들과 공유할 수 있다는 차원에서 역시 조건부로 BER 혹은 CBER을 도입해 Consortia 혹은 Alliance(운항동맹)의 결성을 허용해왔다.

그러나 Alliance 체제가 선사측이 기대했던 투하자본과 운항 효율제고에 기여한 것은 사실이나 운항동맹을 통해 선사들이 집단으로 선복 관리가 가능해지고 그 결과가 결국 운임통제력 확보로 이어지면서 화주들은 물론 경쟁당국의 경계심을 불러일으키고 있는 것이 현실이다. 

2019년까지만 하더라도 선사와 화주측의 주장이 어느 정도 균형을 유지하며 대립해왔으나 2020년 하반기부터 팬데믹의 후유증이 초래한 글로벌 물류대란의 영향으로 결과적으로 엄청난 부를 축적한 선사들은 사실상 유구무언의 난감한 처지에 처했는가 하면 화주들은 최악의 서비스에 최고의 운임을 부담함에도 선복 확보를 위해 고전하고 있는 것이 현실이다. 

화주들의 불만은 미주나 유럽이 정도의 차이가 있을 뿐 크게 다를 바 없으나 미국의 경우 수출 운송이 위협을 받고 있는 최악의 사태가 전개되고 있기 때문에 대책 마련을 서두르고 있다. 반면 유럽은 다소의 불편함은 있지만 미국만큼 화급한 상황도 아니고 가장 효과적인 규제수단인 CBER이 만료되는 2024년 4월까지는 아직 시간 여유가 있기 때문에 예정된 시간표에 따라 대안을 마련할 것으로 예상된다.

Clecat이 주장했던 것처럼 Consortia 혹은 Alliance가 긍정적으로만 운영될 수 있다면 선·화주 공히 수혜자가 될 수 있기 때문에 계속 장려하는 것이 마땅하다. 그러나 그 수혜자가 선사에 국한되고 화주는 오히려 추락한 서비스에 천정부지의 고운임을 부담해야 할뿐 아니라 비록 일부지역의 현상이지만 수출입 자체가 위협을 받을 정도라고 한다면 이야기는 달라질 수 있다. 물론 해운계의 해명에도 충분한 논리적 근거는 있다. 그러나 외견상으로 보면 화주들의 부담과 고통으로 선사들이 폭리를 취하고 있다는 주장도 전적으로 틀린 말은 아니다.

글로벌 무역과 정기선 항로의 구조상 동서 간선항로, 남북항로, 역내항로는 상호 연계돼 있다. 간선항로의 이변은 결국 역내항로에 영향을 미치기 마련이다(cascading 효과). 간선항로를 주도하고 있는 Top9으로 결성된 3대 Alliance의 기초가 흔들리게 되면 그 파급은 글로벌 물류네트워크 전반에 영향을 미칠 수밖에 없다. 운항동맹의 규제 여하에 따라 시장에는 흡수 통합과 함께 ‘재편 시즌2’로 이어질 가능성도 배제할 수 없다. 

선사들이 유의해야할 점은 바이든 행정명령의 일차적인 목적은 해운선사와 터미널의 D&D와 관련된 공컨테이너 관리업무에 대한 조사와 대책이지만 E.O.를 통해 백악관이 법무부와 FMC에 주문하고 있는 것은 정기선 운항동맹(liner alliance)의 독점금지법(antitrust law)과 해운법 준수 여부에 대한 철저한 검토다(US Law Firm, Holland and Knight).

DOJ와 FMC간의 MOU가 E.O.가 발표된 3일후인 7월 12일에 서둘러 체결됐다는 사실에 주목해야 한다. MOU의 기본목적은 해운계의 실태조사 결과와 해운법 위반여부를 드려다 볼 FMC(Surface Transportation Board : STB)와 셔먼 법(Sherman Antitrust Act)을 관장하는 DOJ 소속 반독점국(Antitrust Div)이 협력해 Alliance의 우월적 지위 남용 여부 즉 독점금지법 위반여부를 조사하라는 것이며 그 결과에 따라 후속조치를 강구하도록 하겠다는 것이다.

관건은 현 글로벌 물류대란을 바라보는 외부의 시각이다. 만일 대체적인 분위기가 컨테이너 해운계에 대해 비호감일 경우 현 물류대란이 일시적 호황을 불러 왔지만 장기적으로 해운계에 엄청난 부담을 초래할 수 있다. 먼저 OSRA 2021이라는 카드를 꺼내든 미국 의회의 결정이 나오고 뒤이어 유럽에서도 2022년이 되면 CBER의 재검토에 착수할 것으로 예상된다. 현 글로벌 물류대란의 후유증이 2022년까지 이어질 것으로 추정할 때, 과연 운항동맹의 긍정적 측면만을 들어 해운계가 화주와 글로벌 정치권을 설득할 수 있을지 의문이다. 운임동맹의 폐지에 이어 운항동맹까지 흔들릴 경우 그 후폭풍은 예측 불허의 상황이 될 수 있다.